中国对非洲国家的教育援助是否具有能源导向,专家称中国在援外时要多考虑对方利益

以中国对非援助政策之一——政府奖学金资助为切入点,以官方权威的教育援助数据为因变量,以能源产量数据和作为外生冲击的能源大发现为核心自变量,使用双重差分模型分析来判断中国对非洲的援助是否具有能源导向,进而说明中国的对外援助是否具有新殖民主义性质。

  同是经济大国,他们如何援外

留学生奖学金;新殖民主义;对非洲的援助;双向固定效应模型

  完全不带目的的援助是不存在的,关键要看援助国如何去缩小得失之间的落差

作者简介:哈巍,男,北京大学教育学院/教育经济研究所研究员,博士;卢可伦,通信作者,男,北京大学教育管理与政策系硕士研究生;康乐,男,北京大学教育学院教育经济与管理系博士研究生。北京
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  《国际先驱导报》记者冉维、彭梦遥、郭一娜发自华盛顿、巴黎、北京
“没有完美的援助。”研究对外援助的日本专家桥本光平曾说。

内容提要:为了回应一些西方媒体提出的中国正在对非洲实施新殖民主义行为的批评,本研究以中国对非援助政策之一——政府奖学金资助为切入点,以官方权威的教育援助数据为因变量,以能源产量数据和作为外生冲击的能源大发现为核心自变量,使用双重差分模型分析来判断中国对非洲的援助是否具有能源导向,进而说明中国的对外援助是否具有新殖民主义性质。研究发现,没有证据表明中国政府奖学金名额的分配显著地针对了非洲能源丰富的国家。

  对于援助国来说,完全不带目的的援助是不存在的。而对于受援国来说,也一定是有得也有失。关键要看援助国如何去缩小得失之间的落差。

关 键 词:留学生奖学金 新殖民主义 对非洲的援助 能源 双向固定效应模型

  名为援助 实为美国“政治工具”

一、研究背景

  美国主要依靠美国国际开发署这个联邦政府独立机构来进行对外民事援助。1961年,美国总统肯尼迪下令正式成立美国国际开发署,将美国对外非军事援助集中到一个机构之中。这使得美国能够有一个专门的独立体系统一实施对外援助。

在国家“一带一路”倡议的推动下,中非合作交往日益密切,双边教育交流也如火如荼地相继展开。但是一些非议与杂音却不绝于耳。比如:美国CNN批评中国对外教育援助中的孔子学院是新殖民主义性质的[1];泛非领域销量最高的、历史最悠久的《新非洲人》杂志也批评中国的对外教育援助是新殖民主义的文化扩张[2]。事实上,许多国家均曾在教育援助领域受到过这类新殖民主义倾向的批评。比如美国、澳大利亚、新西兰等国就都曾遭遇过此种指责。为此也曾有学者进行过专门的研究讨论。比如:米拉劳认为美国利用各种基金会所支持的学者交换项目、大量的美国图书捐赠活动来不断实现自身的新殖民主义渗透活动。他指出美国之所以进行新殖民主义活动,目的是为形成文化依赖,从而巩固自身在菲律宾的影响力[3]。同样的,艾威瑞特对美国通过耶稣会对伯利兹学校教育的渗透进行了分析。他认为在伯利兹的宗教组织都倾向于施加自己的政治和社会观点在学生身上,这种在教育上的影响不仅在学生心目中建构起美国的领导形象,甚至还可以影响一国的政治[4]。布雷对澳大利亚在南太平洋岛国的教育干预行为进行研究。他认为在新殖民主义干预的过程中,知识主要以“西方的”知识为主,本土知识几乎为零,他们也希望以此来改变当地人的民族心理认同,从而服务于澳大利亚的国家利益[5]。

  国际开发署提供帮助的地区包括撒哈拉以南非洲、亚洲和近东、拉丁美洲和加勒比地区,可谓美国对国外的“利益输送”组织,对美国延伸其外交利益有举足轻重的影响和地位。看看美国对外援助金额的排名便可以知道,这些国家对美国的利益都举足轻重,要么是美军进行作战的国家(比如伊拉克和阿富汗),要么是美国在地区的重要盟友(以色列),要么是美国试图施加影响的国家(埃及、巴基斯坦)等等。

在这些讨论中提到的新殖民主义理论主要来源于恩克鲁玛的《新殖民主义——帝国主义的最后阶段》一书。根据恩克鲁玛的观点,前殖民地宗主国试图通过实行“新殖民主义”,用经济或货币手段对前殖民地国家施以小恩小惠,从而继续控制前殖民地的经济命脉。它们用从前殖民地国家所掠夺的财富来建设自身的福利国家,从而提高民众对于自己统治的支持[6]。因此按照恩克鲁玛的逻辑,新殖民主义中的依赖与援助是一个硬币的两面。只有通过援助,受援国才会逐渐养成对“宗主国”的依赖,新殖民主义攫取自然资源的目的才能够实现。那么适用于各个前殖民地宗主国的新殖民主义理论是否也适用于中国的对外教育援助呢?由于意见双方均可以在辩论过程中搜罗出许多理由和个例证明中国对非教育援助是抑或不是新殖民主义,但是缺少客观数据的支撑,所以我们需要相应的实证研究才能够得到答案。

  美国开发总署明确表示,美国的对外援助一直有两层目的,第一是通过扩大所谓民主和自由市场延伸美国对外政策利益,第二才是改善发展中国家公民的生活。

在关于中国对非总体援助的研究中,德雷赫和福克斯认为能够基于数据得出结论的实证研究数量有限,其中关于教育援助的实证研究则更加稀少。但是我们仍然能够从一些聚焦在中国对非总体援助情况的研究中得到一些启发。受到恩克鲁玛的“新殖民主义者对于控制燃料资源的追求是各个垄断集团之间疯狂竞争的原动力之一”的启发,许多研究均使用能源数据作为解释变量以探究新殖民主义行为[7-8]。曾和克罗格通过广义最小二乘法的方法,使用Aiddata数据库中记录的中国对非援助数据进行计算,在控制了GDP总量、国家民主化程度的控制变量后,认为中国的对非援助是能源导向的;同时又使用了半相依模型进一步证明,西方对中东和非洲援助是出于促进政治民主化需要,而中方的援助则是由能源驱动,两者存在截然差异[7]。但是这一研究控制变量过少,容易存在遗漏变量偏误的问题。德雷赫和福克斯根据中国在1956年到2006年的对外援助数据,按援助的阶段性特点分成五个阶段对数据进行回归分析,在控制了非洲国家与中国的距离、人口数量、政治制度、对待国际问题的态度、台湾问题立场等变量后,结果发现中国对非援助与该国的能源禀赋并无关系,但政治因素会影响到中国的援助分配。然而这一研究也有自身的缺陷:由于官方公布的援助数据处于保密状态,因此所使用的数据大多来源于各个数据库搜集的媒体报道中的中国对非援助数据,这些数据来源的权威性仍然有待验证;同时该研究中所使用的诸如CIA公开报告中的中国援助数据的客观性也需要进一步审视;另外,由于数据的限制,这一研究仅仅停留在对2006年以前的援助数据进行研究,忽略了2006年及以后的多次中非合作论坛所带来的历史性援助产生的影响[8]。戴维斯等人的研究认为中国对非援助更加偏好于一些政治和经济体量较小的非洲国家[9]。福斯特等人使用World
Bank-PPIAF中记录的中国对撒哈拉以南非洲的基础设施投资承诺的数据,发现中国对非洲援助大量的资金都集中在安哥拉、尼日利亚[10]。但是这一研究仍然还停留在描述性统计阶段,对于做出中国对非援助是否是能源导向的因果推断还需要进一步的工作。另外,上述研究均未很好地克服内生性问题,资源和援助之间很可能存在反向因果,即更多的援助(尤其是援建基础设施)很可能进一步促进了石油和天然气产业的发展,因此需要引入更加外生的变量才能对这一问题进行更加精确的估计。

  一些批评人士认为,美国给予援助的标准不是基于改善社会条件或者人道主义,而是为了奖赏它的政治和军事伙伴。

因此,本研究通过中国在中非合作论坛当中确立的八项援助政策之一的“政府奖学金”援助的官方权威数据作为切入点,利用双向固定效应来估计能源产量和来华留学生政府奖学金数量之间的相关关系。同时使用非洲各国的石油与天然气田的能源大发现作为非洲国家能源禀赋的外生冲击,进一步检验中国的对外援助与能源之间是否存在因果关系,从而解答中国是否在非洲推行所谓的“新殖民主义”。

  美国国际开发署对外援助有各种条件,它规定援助必须采用美国的商品和服务,比如规定援助资金购买的大宗商品必须使用美国的航运公司运输。这实际上对美国的收支平衡起到了帮助作用。还有很多对外援助的项目合同都以高价授予了美国的公司,批评人士认为,对外援助的招投标过程受到美国政府内部政治倾向和特殊利益集团的很大影响。

  法国帮受援国“造血”而非“输血”

  由于历史原因,法国与非洲特别是非洲法语国家联系密切,这些国家也便自然成为了法国对外援助的最主要对象。

  1995年,希拉克担任法国总统后提出“新非洲政策”,将法国与非洲的关系重新定位为“新兴合作伙伴关系”,减少对非洲国家事务干预,法国与原法属殖民地由“父子”变为“兄弟”。这一政策具体体现在法国对外援助政策上便是法国开始将对非援助与双边合作相结合,把财政援助以贷款形式提供给具体合作项目,而不再直接提供给非洲国家政府。

  2008年,法国官方发展援助总额约为75.62亿欧元,占到其国内生产总值的0.39%。下一步,法国计划于2012年将这一比例提高到0.7%。

  法国专门为对外援助设立国际合作与发展部际委员会机制。委员会的一个重要职责是每年修订“优先援助地区”的国家名单。每年调整名单不仅确保法国在对外援助中更重点明确、有的放矢,也避免了受援国的习惯性接受,从而更珍惜得到的援助。

  近年来,法国对外援助项目的重心发生变化,更多以推进受助国经济、政治、科技、文化发展为目的,直接扶贫已经不再是其援助的重点。特别是法国在支持受助国环保、可持续发展等领域发展方面热情极高。无疑,这种帮助受助对象“造血”而不是直接“输血”的方式更有利于受助国从根本上实现社会进步。而在积极倡导、推动气候变化等热点领域项目的同时,法国也在国际范围内于相应领域取得了更响亮的话语权。

  日本援外注重于环境共存

  对于长期占据世界第二大经济体之位的日本来说,上世纪80年代之前,日本的援外都是商业利益优先。日本政府规定,所有援助项目的物资必须从日本商社购买。这被称为“系鞋带”或捆绑式援助。

  这虽然让日本公司得到很多利益,加速了全球扩张。但这一做法也受到广泛批评。

  80年代后,日本改革援外,从捆绑变为松绑式援助,援助所需物资从全世界公开竞标方式。有数据显示,日本公司在80年代的中标率为70%,到了93年就骤减至29%,而日本援外的最突出特点在于重视环境。

  其实,日本对外援助也曾被指责破坏了当地环境和生态。痛定思痛,日本政府从1990年后,专门从ODA资金中拿出1000亿日元,作为“地球环境问题对策费”,并从92年开始5年共投入9000亿到1万亿日元作为ODA的环境项目专项资金。

  现在,主要负责实施ODA的JICA设定了“顾及环境指导手册”,进行援助项目的综合环境监测。

  中国在援外时要多考虑对方利益

  【主持人】《国际先驱导报》记者 郭一娜 实习记者 胡渝

  【嘉宾】李安山 北京大学国际关系学院亚非研究所教授

  我在非洲某国曾听到一种说法,“中国人是我们的朋友,但日本人是我们的爱人”

  《国际先驱导报》:在市场经济的今天,对外援助多由追求利润的企业具体实施,如何克服援助要求与企业意志之间出现的矛盾?

  李安山:这个情况是存在的。某国财政部官员曾向我表示,你们中国企业的一些做法让我们不满意,好多中国建筑企业跑到我们财政部,都说自己是中国最好的建筑公司。这种恶意竞争,其实损害了中国的国家形象。我认为有必要由政府、行业协会出台一些切实可行的规范,来确保援外过程中公平、有序的竞争。

  问:近年来,由于雇佣工人等其他方面的原因,部分受援国当地人对中国企业和工人进行了攻击,如何看待这一问题?

  答:这个问题很复杂,有多重原因。关于雇佣工人问题,一个方面,有的项目,由于签约工期、与当地政府部门沟通、工作效率等原因,迫不得已地较多使用中国劳工。另一方面,不少项目劳工还是以当地人为主,比如最近我访问苏丹时参观了喀土穆炼油厂项目。目前本地工人有1100人,中国工人200人左右;而且本地工人是一半上班,一半培训。这个项目改善了苏丹的经济与民生。

  问:中国对外援助一直坚持“不干涉内政”等原则,但这种援助方式却遭到一些西方国家的质疑。中国传统上的援助方式是否有值得反思和改进的地方?

  答:我个人觉得,干涉内政对于有过被殖民经历的国家来说,是不可容忍的。因为他们受过殖民宗主国的压迫,所以对他们的指责也好,援助的附加条件也好,他们是不能接受的。从中国自身的发展经历来看,也是这样。私下谈,朋友般的劝告,这可以接受。但是在国际社会当着别人的面,以一种“不这样、就怎样”的态度,是不可接受的。中国还是应该坚持“不干涉内政”原则,但这并不妨碍我们私下给非洲朋友提出一些建议,但听不听是人家的事。

  问:近年来,中国加大了对非洲的援助力度,但一些国家攻击中国是在非洲进行“新殖民主义”活动。中国应该如何回应国际社会的这些批评?

  答:这些年,我们中国为非洲培养了不少医生、工程师、外交官,我们称之为教育援助。而且,许多非洲国家希望和中国合作,他们是自愿的,所以说中国是新殖民主义是说不过去的,也是不值一驳的。今后,中国在非洲的援助过程中也要多考虑对方的利益、权益,实现真正的双赢,才能继续在那里待下去。

  另外,我在非洲某国曾听到一种说法,“You Chinese are our friends,but
the Japanese are
ourdarling。”(中国人是我们的朋友,但日本人是我们的爱人)。日本在一些方面的确做得不错。比如日本的志愿者制度,能涵盖各个层次的人们。很多非政府组织也配合政府开展援助。又如日本设有专门的援助机构JICA,全面负责援外事务,在非洲有几十个点,深入到各国基层,工作做得很细,影响力很广。但我国还没有成立专门的援助机构,各部门的协调还有待改善。再比如在援助透明度方面,法国是委托第三方机构进行评估。这些都值得我们借鉴。

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